CM12: Una Oportunidad para Encontrar Una Solución Duradera sobre las Existencias Públicas

El informe Procuring Food Stocks Under World Trade Organization Farm Subsidy Rules identifica las opciones que podrían considerar los negociadores y formuladores de políticas para llegar a una solución permanente, en el marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC), a los problemas que algunos países en desarrollo dicen enfrentar al momento de comprar alimentos a precios fijados por el Gobierno (o administrados por el Gobierno) bajo sus programas de constitución de existencias públicas con fines de seguridad alimentaria. Si bien estos programas de constitución de existencias son fundamentales para la seguridad alimentaria, podrían perjudicar a los productores de otros países al distorsionar los precios de mercado y el comercio.

Según el Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC, la adquisición de alimentos para los programas de constitución de existencias públicas no se encuentra sancionada si las existencias son adquiridas al precio corriente de mercado. Sin embargo, si se adquieren a precios administrados previamente anunciados, esos desembolsos podrían contabilizarse en los límites generales para la ayuda interna causante de la distorsión del comercio. Algunos países en desarrollo se muestran preocupados por el hecho de que su adquisición de alimentos a precios fijos bajo estos programas puedan provocar desembolsos push outlays que excedan los límites permitidos, privándolos así del espacio de política necesario para cumplir con los requisitos domésticos en materia de seguridad alimentaria. En este contexto, India y otros miembros de la coalición de países en desarrollo del G-33 han instado a los miembros de la OMC a que acuerden una “solución permanente”, luego de la decisión de Bali de 2013 de impedir que estos programas sean puestos en tela de juicio bajo determinadas condiciones.

Si bien estos programas de constitución de existencias son fundamentales para la seguridad alimentaria, podrían perjudicar a los productores de otros países al distorsionar los precios de mercado y el comercio.

Este tema fue planteado principalmente por el grupo de países del G-33, que han defendido que todas las ayudas en el marco de estos programas queden exentas de los límites máximos de la OMC. Sus propuestas de negociación incluyen, pero no se limitan a: eximir los alimentos adquiridos a precios administrados bajo los programas de constitución de existencias públicas del cálculo de la ayuda causante de la distorsión del comercio; reconsiderar el precio exterior de referencia en el cálculo de la ayuda del precio del mercado; tener en cuenta las tasas de inflación excesivas; revisar la definición de producción admisible; incluir nuevos programas y ampliar la cobertura de productos. Otros miembros han expresado su preocupación por el hecho de que esto pueda abrir la puerta a algunos miembros de grandes países en desarrollo a que brinden ayuda ilimitada, distorsionando así los mercados mundiales de productos alimenticios y agropecuarios, y menoscabando la seguridad alimentaria y los medios de subsistencia de los productores de otros países. A este respecto, los miembros han sugerido eximir los programas de constitución de existencias públicas implementados por los países menos adelantados (PMA) y permitir una exención más limitada si las existencias adquiridas no exceden un determinado porcentaje del valor de producción promedio.

Una de las críticas a las actuales normas sobre la constitución de existencias públicas es que la fórmula para calcular el nivel de ayuda se basa en la diferencia entre el precio administrado y un precio promedio tomado a partir de un período base histórico (para la mayoría de los miembros, el período base es 1986–1988). Luego de 20 años de relativa estabilidad de precios, los precios de las materias primas se dispararon a fines de la década del 2000 y ahora están casi 50% por encima de los niveles de precios del período 1986–1988. Los miembros que aumentaron los precios administrados de las adquisiciones para seguir el ritmo de dicha inflación se encuentran ahora en desacuerdo con el cálculo de las ayudas basado en lo que muchos sostienen que es un período base obsoleto. Las recientes proyecciones de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos y la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (Informe OCDE-FAO Perspectivas Agrícolas 2021–2030) sugieren que el nivel de precios seguirá excediendo los niveles de 1986–1988 durante la próxima década.

Una preocupación expresada sobre el uso de precios administrados para los programas de constitución de existencias públicas es que pueden proporcionar un piso para los precios de mercado, ¿elevando? los precios que los productores esperan recibir al momento de tomar decisiones de siembra. Al igual que la ayuda en materia de precios, la fijación de precios administrados elevados puede fomentar la sobreproducción. Por lo tanto, reajustar el período base a un período en el cual los precios de mercado ¿son? “elevados” puede subestimar la ayuda si estos tienden a la baja.

Dadas las posturas de negociación (junto con los aspectos referentes al mercado y las políticas que destacamos anteriormente), el informe presenta las siguientes opciones que los negociadores podrían considerar para alcanzar una solución permanente para la constitución de existencias públicas con fines de seguridad alimentaria.

1. Actualizar los Períodos Base Utilizados para Calcular la Medida Global de la Ayuda. Para los países en desarrollo que buscan cumplir con las normas de la OMC sobre ayuda interna para compra de alimentos para sus programas de existencias públicas, esta opción presentaría la ventaja de capturar mejor el grado de distorsión derivado de las políticas de ayuda mínima en materia de precios. De esta manera, se tomaría en cuenta efectivamente el grado en el cual la inflación de precios desde finales de la década de 1980 ha afectado la brecha entre los precios administrados y el precio exterior de referencia. Los países exportadores preocupados por el grado en el cual estas políticas pueden distorsionar los mercados podrían considerar que esta opción también tiene la ventaja de capturar mejor el grado en el cual la ayuda se encuentra asociada con las distorsiones reales del mercado. Una tercera ventaja que podría ser considerada como valiosa por diversos miembros es que este enfoque también brindaría una nueva base para actualizar las normas sobre ayuda interna a la agricultura —algo que muchos miembros han destacado como una prioridad desde hace tiempo.
2. Revisión de la Definición de Producción Admisible. Otro componente clave del cálculo de la ayuda interna a la agricultura es la cuestión de cómo definir la cantidad de producción que puede recibir el precio administrado aplicado. Revisar este concepto podría brindar a los miembros de la OMC vías para resolver los problemas que enfrentan los países en desarrollo que están comprando alimentos a precios administrados bajo sus programas de constitución de existencias públicas.
3. Exención de la Ayuda Cuando los Precios Administrados Se Fijan Por Debajo de los Precios Internacionales. Muchos estudios sugieren que la ayuda bajo los programas de constitución de existencias públicas no se contabilice con respecto a la medida global de la ayuda (MGA) o al límite de minimis cuando los precios administrados anunciados previamente son fijados por debajo del precio internacional del mercado. El Acuerdo sobre la Agricultura ya especifica que la adquisición a precios del mercado no es necesaria para contabilizar los límites de la MGA. Sin embargo, si el Gobierno anuncia precios mínimos por adelantado, esto generalmente deberá ser tenido en cuenta cuando los Gobiernos notifiquen su ayuda a la OMC.
4. Eximir a los PMA y Otras Economías Pequeñas. Los miembros podrían considerar eximir a los grupos de miembros de la OMC del requisito de contabilizar las compras a precios administrados con respecto a los límites de MGA o acordar no poner en tela de juicio el cumplimiento de sus programas de constitución de existencias públicas mediante el proceso de solución de controversias. Debido a que la adquisición de alimentos a precios administrados requiere considerables recursos financieros si se realiza a gran escala, la mayoría de los PMA aparentemente carecen de la capacidad para hacerlo y no parecerían correr el riesgo de incumplir los niveles de compromiso de la OMC sobre la prestación de ayuda causante de la distorsión del comercio.
5. Establecer una Solución Permanente Basada, en cierto grado, en la Decisión de Bali. Un documento de febrero de 2020 del ex presidente de la OMC a cargo de las negociaciones sobre la agricultura sugiere que un resultado consensuado probablemente esté basado, en cierto grado, en la decisión de Bali, bajo la cual los miembros de la OMC acordarían no poner en tela de juicio el cumplimiento de un país en desarrollo miembro de la OMC con sus obligaciones asumidas bajo el Acuerdo sobre la Agricultura. También sugirió que las modificaciones para aumentar la flexibilidad en áreas específicas (tales como la cobertura de productos) podrían compensarse con requisitos más rigurosos en otras áreas (tales como las salvaguardias para prevenir la elusión del acuerdo o los requisitos de transparencia).

La próxima 12ª Conferencia Ministerial de la OMC ofrece a los miembros la oportunidad para encontrar una solución duradera sobre los programas de constitución de existencias públicas. La decisión de Bali para impedir que estos programas sean puestos en tela de juicio bajo determinadas condiciones podría ser una forma constructiva de avanzar, con algunos ajustes técnicos. Estos podrían incluir revisar el cálculo de la producción admisible, o actualizar la metodología para establecer un precio externo fijo de referencia, lo cual podría tener implicancias más amplias para calcular la ayuda bajo programas más generales de ayuda al sostenimiento de precios.

La decisión de Bali para impedir que estos programas sean puestos en tela de juicio bajo determinadas condiciones podría ser una forma constructiva de avanzar.

Además, la cobertura podría ampliarse para incluir un mayor grupo de productos alimenticios admisibles, aparte de los cultivos básicos tradicionales, y una extensión limitada a programas nuevos. Al hacerlo, sería necesario mantener las disposiciones antielusión y de salvaguardias, además de las disposiciones sobre transparencia junto con estos programas como parte de los requisitos de reporte de la ayuda interna de los miembros interesados. Sin embargo, las disposiciones sobre transparencia deberían facilitarse por medio de asistencia técnica adecuada y capacitación a los países en desarrollo y menos adelantados.