Acuerdo de Facilitación de las Inversiones para el Desarrollo: ¿Por qué es importante?

Los más de 110 miembros de la Organización Mundial del Comercio (OMC) que participan en el Acuerdo de Facilitación de las Inversiones para el Desarrollo (Acuerdo FID) anunciaron el 8 de julio un importante acontecimiento : la conclusión de las conversaciones sobre el texto del acuerdo. En reconocimiento de este gran paso, el presente artículo brinda una descripción general de la evolución del proceso de negociación —conocido como proceso de iniciativa de declaración conjunta (JSI, por sus siglas en inglés)— y explica por qué es importante el posible acuerdo, especialmente en términos de desarrollo y de los objetivos de desarrollo sostenible que pretende alcanzar. También explora lo que puede esperarse del proceso, particularmente en vísperas de la próxima conferencia ministerial (CM13) programada para febrero de 2024 en Abu Dabi.

Génesis de las Negociaciones FID

Los miembros de la OMC expresaron formalmente por primera vez su interés en las nuevas normas sobre la facilitación de las inversiones en la 11ª Conferencia Ministerial de Buenos Aires en 2017. Un grupo de 70 miembros de países desarrollados, en desarrollo y de países menos adelantados (PMA) afirmaron que mantendrían debates estructurados con el objetivo de crear normas multilaterales sobre la facilitación de las inversiones. Tras 3 años de debates exploratorios, en septiembre de 2020 comenzaron las negociaciones formales. Hoy, luego de 3 años de conversaciones y con más de 40 participantes que se sumaron al proceso, los miembros han finalizado el texto jurídico del Acuerdo FID.

El Acuerdo FID no debería interpretarse como un intento de crear una serie más amplia de normas multilaterales sobre la gobernanza de las inversiones en la OMC.

Si finalmente se adopta la FID, se convertirá en el segundo acuerdo relativo a las inversiones que formará parte de la arquitectura de tratados de la OMC, después del Acuerdo sobre las Medidas en materia de Inversiones relacionadas con el Comercio de 1995. Sus defensores subrayan que el Acuerdo FID no debería interpretarse como un intento de crear una serie más amplia de normas multilaterales sobre la gobernanza de las inversiones en la OMC. El texto de negociación FID incluye aclaraciones sobre su alcance, dejando claro que las cuestiones de gobernanza de las inversiones, como la protección de las inversiones, la solución de controversias entre inversionista y Estado y el acceso al mercado de inversión, se encuentran fuera del ámbito de aplicación del acuerdo.

¿Qué contiene el acuerdo FID?

Este acuerdo pretende facilitar el flujo de inversión extranjera directa (IED) entre los miembros, especialmente hacia los miembros de países en desarrollo y menos adelantados, para fomentar el desarrollo sostenible. Sus disposiciones se centran en la facilitación de las inversiones y procuran abordar los retos relacionados con los impedimentos burocráticos y la falta de transparencia, junto con los esfuerzos para promover la cooperación en las actividades de facilitación de las inversiones.

Sus disposiciones se centran en la facilitación de las inversiones y procuran abordar los retos relacionados con los impedimentos burocráticos y la falta de transparencia.

Las normas contenidas en el acuerdo pueden categorizarse en cuatro pilares. El primero cubre los esfuerzos para mejorar la transparencia de las medidas de inversión. Por ejemplo, los Gobiernos deberán garantizar que la información sobre las medidas de IED (como leyes y regulaciones) se encuentren públicamente accesibles. Esto ayudará a los inversores a sentir menos incertidumbre y más confianza en el entorno donde estén invirtiendo —una característica útil para facilitar la IED.

El segundo pilar son las normas que racionalizan y aceleran los procedimientos administrativos. Los esfuerzos se centran en reducir los impedimentos burocráticos asegurando que los procedimientos de autorización para la entrada de IED sean aplicados de forma efectiva, transparente y confiable.

El tercer pilar incluye esfuerzos para mejorar la cooperación, no solo entre los propios miembros sino también entre el Gobierno y los inversores. Por ejemplo, los Gobiernos deben intercambiar buenas prácticas y experiencias sobre la facilitación de las inversiones y mantener puntos de contacto encargados de responder a las preguntas de otros miembros o inversores. Bajo este pilar, los miembros también han acordado promover el flujo de “inversiones sostenibles”, por ejemplo, comprometiéndose a desarrollar políticas anticorrupción y alentando a las empresas extranjeras que operen en su jurisdicción a incorporar prácticas de conducta empresarial responsable (CER).

El último pilar se centra en conceder un trato especial y diferenciado (SDT, por sus siglas en inglés) para los miembros de países en desarrollo y PMA. El enfoque SDT, basado en el Acuerdo de Facilitación del Comercio de la OMC, reconoce que los miembros de países en desarrollo y PMA pueden carecer de los recursos y la capacidad necesarios para aplicar inmediatamente las medidas del acuerdo. Si bien se espera que los miembros de países desarrollados apliquen todas las normas en el momento de entrada en vigor del acuerdo, los miembros de países en desarrollo y PMA pueden optar por programar la aplicación de las medidas de forma más escalonada y dependiendo de la disponibilidad de apoyo para la creación de capacidad.

Dimensión de Desarrollo Sostenible y Desarrollo

Se espera que las normas de estos pilares no solo faciliten el flujo de IED, sino que también ayuden a los miembros de países en desarrollo y PMA a participar en mayor medida en las corrientes globales de IED y apoyen el objetivo más amplio de promover el desarrollo sostenible.

En cuanto a la dimensión de desarrollo sostenible, la expectativa es que la aplicación del acuerdo promueva la facilitación de la IED, lo que generará resultados en este ámbito. También se espera que la inclusión de disposiciones específicas de “desarrollo sostenible” sea beneficiosa debido a que se centran en la facilitación de inversiones de mayor calidad.

Un reciente análisis de N. Jansen Calamita, sin embargo, señala que en el acuerdo no figuran disposiciones operativas destinadas a la facilitación de las inversiones para el desarrollo sostenible. En cambio, el propósito principal de las disposiciones es facilitar toda la IED, sin prestar especial atención a si dichas inversiones contribuirán o no a los objetivos de desarrollo sostenible. Calamita reconoce que se han incluido disposiciones centradas en la inversión sostenible, pero cuestiona la lógica de aplicar la obligación de CER a los países receptores en lugar de a los de origen (dado que los países exportadores de capital son más prósperos y, por lo tanto, pueden monitorear y hacer cumplir estas obligaciones). También destaca que la disposición CER es la única disciplina que no puede plantearse a través de un procedimiento de solución de controversias y, por consiguiente, funciona como una obligación mínima para los miembros.

En cuanto a la dimensión de desarrollo, se espera que el establecimiento de un marco mundial vinculante ayude a los miembros de los países en desarrollo y PMA a comprometerse a llevar a cabo reformas integrales útiles para facilitar la IED. Sin embargo, a algunos de estos participantes les preocupa acordar disciplinas vinculantes sujetas a procedimientos de solución de controversias. En cambio, se preguntan si sus esfuerzos de reforma deberían continuar guiándose por marcos internacionales que puedan ser aplicados de manera voluntaria, como el Menú de Acción Global para la Facilitación de las Inversiones de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo.

Otra preocupación en materia de desarrollo involucra el apoyo a la creación de capacidad. Tal como mencionamos anteriormente, las medidas FID no cubren el acceso al mercado. La mayoría de las disposiciones son compromisos relacionados con la gobernanza transfronteriza. Este tipo de obligaciones exigen reformas que requieren mucho tiempo y que comprenden el desarrollo de estructuras de cooperación y capacitación en todos los niveles de gobierno.

Los miembros del Acuerdo FID han resuelto que una de las funciones del Comité sobre Facilitación de las Inversiones del acuerdo será discutir y explorar la posibilidad de establecer un mecanismo para la facilitación de las inversiones, similar al Mecanismo para el Acuerdo sobre Facilitación del Comercio, para coordinar las contribuciones voluntarias de apoyo a la aplicación del Acuerdo FID. Algunos miembros, sin embargo, se muestran preocupados por el hecho de que la OMC se torne cada vez más responsable de coordinar las contribuciones financieras y argumentan que otras organizaciones internacionales más adecuadas, como el Banco Mundial, podrían gestionar dicha coordinación. Otros miembros señalan que la Secretaría de la OMC debe gestionar el mecanismo para garantizar que los recursos dedicados a la creación de capacidad se destinen a la aplicación del acuerdo. Será interesante observar cómo se resuelve esta cuestión cuando el acuerdo se haga operativo y una vez que el comité emprenda este debate.

Aspectos No Resueltos del Texto de Negociación y Próxima Fase

Inicialmente, los co-coordinadores esperaban que el texto jurídico estuviera finalizado a fines de 2022. La fecha límite se pospuso para julio de 2023 y ha sido cumplida. Si bien la finalización del texto es un hito importante, no significa que este sea el final del proceso. Tras el receso de verano, los participantes iniciarán una nueva fase, centrada en tres vías de trabajo.

Si bien la finalización del texto es un hito importante, no significa que este sea el final del proceso.

La primera es abordar la cuestión de la arquitectura jurídica, que es encontrar una forma de incorporar jurídicamente el Acuerdo FID dentro de la actual arquitectura de tratados de la OMC. Los miembros han acordado principios para guiar el enfoque de esta cuestión. Asimismo, desean incorporar el acuerdo en la arquitectura de tratados de la OMC, preferiblemente como un acuerdo independiente, y acordar las medidas que deberían aplicarse horizontalmente a todos los sectores (servicios y no servicios). También favorecen un acuerdo abierto, de modo que sus beneficios puedan extenderse a todos los miembros de la OMC (aun cuando no sean signatarios) y desean que esté abierto a la adhesión.

Basándose en estos principios rectores, es posible que los miembros contemplen dos opciones jurídicas para la integración. La primera es integrar el Acuerdo FID como un acuerdo multilateral bajo el Anexo 1 del Acuerdo de Marruecos que establece la OMC. Esta opción requeriría que todos los miembros de la OMC —incluso aquellos que no participan en el proceso actual—lo aprueben. La segunda (y quizás la opción más políticamente viable de las dos) es integrar el Acuerdo FID como un acuerdo plurilateral bajo el Anexo 4 del Acuerdo de Marruecos. En este caso, las obligaciones y beneficios solamente aplicarían a los signatarios. Pese a que no es obligatorio, según los principios rectores, los signatarios pueden ampliar los beneficios del Acuerdo FID sin las obligaciones concomitantes a los no signatarios. El único beneficio que no estaría abierto es el derecho al recurso de solución de controversias.

Sin embargo, avanzar en cualquiera de estas opciones requiere el consenso de todos los miembros de la OMC. Es probable que obtener esta aceptación sea difícil dado que algunos no participantes, como India y Sudáfrica, se han opuesto al acuerdo. Durante mucho tiempo han cuestionado el fundamento jurídico de la JSI en la OMC y alegan que las iniciativas plurilaterales se han convertido en una distracción, desviando la atención de los miembros del mandato multilateral de concluir las negociaciones sobre el Programa de Doha para el Desarrollo.

Para resolver la cuestión de la arquitectura jurídica, los co-coordinadores han subrayado que “la divulgación y el diálogo cercano con todos los miembros de la OMC —y especialmente con los no participantes— ocuparán un lugar central” en la próxima fase. Aún resta observar si estos esfuerzos de divulgación conseguirán la aceptación necesaria de cualquiera de las dos opciones, particularmente en vísperas de la CM13.

La segunda línea de trabajo se enfocará en el proceso de revisión jurídica, bajo el cual los miembros pueden realizar ajustes técnicos al texto para garantizar claridad y coherencia no solo dentro de este acuerdo, sino también con los acuerdos existentes de la OMC. Por ejemplo, los miembros están contemplando algunas enmiendas que deberían incorporarse en función de la opción de arquitectura jurídica finalmente elegida. También están discutiendo añadir algunas “disposiciones finales” que pueden ayudar a incorporar el Acuerdo FID en la arquitectura de tratados de la OMC. Se están considerando nuevas disposiciones sobre los procedimientos de acceso, enmienda y retiro. El lenguaje de estas disposiciones también dependerá de la opción final de arquitectura jurídica.

La última línea de trabajo se centrará en los miembros de países en desarrollo y PMA para alentarlos a llevar a cabo estudios de evaluación que pueden resultar de utilidad para el proceso de programación de SDT. Se ha compartido una herramienta de autoevaluación que permite a los miembros interesados determinar el grado en que su marco regulatorio nacional ya cumple con las medidas establecidas en el Acuerdo FID. El análisis, a su vez, puede utilizarse para categorizar y programar las disposiciones como parte del proceso de SDT. La Secretaría de la OMC está prestando apoyo a la coordinación para entender qué miembros están interesados en llevar a cabo las evaluaciones de necesidades y si necesitan apoyo financiero para hacerlo. Es importante comenzar este último flujo de trabajo lo antes posible. Dichos países, como mínimo, deberían participar en consultas internas, especialmente con las contrapartes de las agencias de inversión, para comprender cuáles serían las implicaciones de la implementación y cómo encajaría el acuerdo dentro de su estrategia más amplia de acuerdos comerciales y de inversión. Es importante que esta última línea de trabajo comience lo antes posible. Estos países, como mínimo, deberían entablar consultas internas, especialmente con sus homólogos de las agencias de inversión, para comprender cuáles serían las implicaciones de la aplicación y cómo encajaría el acuerdo en su estrategia más amplia de acuerdos comerciales y de inversion.

Si bien concluir el texto de negociación del Acuerdo FID es un logro importante , los participantes están entrando en una fase desafiante dada la necesidad de tratar la difícil cuestión de la arquitectura jurídica. Aún resta observar si puede conseguirse la aceptación de los no participantes para poder integrar jurídicamente el Acuerdo FID en la estructura de tratados de la OMC.

Rashmi Jose es Asesor Senior de Políticas en el IISD.