Un Acuerdo Global para Abordar las Subvenciones Perjudiciales a la Pesca: Una Mirada Tras Bambalinas

"Este acuerdo es un logro realmente extraordinario. Les explicaré cuando haya dormido un poco!" tuiteó Alice Tipping a las 4 a.m. el 17 de junio de 2022, desde las instalaciones de la Organización Mundial del Comercio en Ginebra, Suiza.

Ese día, los 164 miembros de la OMC finalmente alcanzaron un acuerdo para frenar las subvenciones perjudiciales a la pesca luego de más de 20 años de negociación. Se trata del primer acuerdo multilateral de comercio cuyo centro es la sostenibilidad ambiental, y el segundo tratado comercial más importante firmado por todos los miembros de la organización desde que el organismo mundial de comercio abrió sus puertas en enero de 1995.

Tras Puertas Cerradas

Un par de horas antes, la Directora del programa sobre Subvenciones a la Pesca y Comercio Sostenible del IISD y su equipo de asesores de políticas se encontraban fuera de la sala de reuniones a puertas cerradas de la OMC, donde se estaban tomando las decisiones finales, con la esperanza de que las últimas sugerencias presentadas esa noche inclinaran la balanza. La conferencia ya se había prolongado mucho más de lo previsto, y seguía siendo una incógnita si los negociadores comerciales podrían cerrar este acuerdo comercial y alcanzar resultados en otras cuestiones clave como la seguridad alimentaria y la salud pública.

Las normas internacionales que tratan las subvenciones perjudiciales a la pesca han estado bajo negociación desde finales de 2001, cuando los miembros de la OMC lanzaron la Ronda de negociaciones comerciales de Doha para revisar las reglas de la institución. Para entonces, el papel de las subvenciones en el agotamiento de las poblaciones de especies marinas era cada vez más evidente, ya que las poblaciones sobreexplotadas casi se triplicaron en todo el mundo desde 1970. En 2015, los Estados miembros de la Naciones Unidas incorporaron un objetivo dedicado a la prohibición de las subvenciones perjudiciales a la pesca en los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Eliminar las subvenciones que aumentan la capacidad de pesca y contribuyen a la sobreexplotación es fundamental para proteger la vida subacuática, dado que un tercio de la población mundial de peces ya se encuentra sobreexplotada.

Alice Tipping comenzó a trabajar en este acuerdo en 2008 cuando era negociadora comercial para el Gobierno de Nueva Zelanda. Cuando le pregunté por qué decidió dejar un cargo público para asumir una función independiente como asesora política, respondió: "Negociar para mi país era muy satisfactorio, pero sabía que todo lo que pudiera decir o hacer se limitaría a la postura de mi país. Salir del servicio exterior y trabajar para una organización dedicada a la investigación me permitió observar el asunto objetivamente y expresarme desde una perspectiva totalmente imparcial".

Cuando Alice dejó el servicio exterior representando a Nueva Zelanda para trabajar en un think tanks con sede en Ginebra, las puertas de la sala de negociaciones se cerraron para ella. Pero como asesora independiente que abogaba por la causa en general en lugar de asumir una postura particular, tenía otro tipo de influencia sobre el proceso real de negociación.

Generar Confianza

Su primera tarea fue la de convencer a los financiadores de su visión y comenzar a reunir a un equipo de expertos que trabajen a tiempo completo para apoyar las negociaciones destinadas a alcanzar un acuerdo sobre las subvenciones a la pesca en la OMC. En su discurso a los donantes, fue muy franca: "No puedo prometerles un acuerdo porque está fuera de nuestro control. Pero lo que puedo ofrecerles es el mejor programa posible de políticas e investigación con las mayores posibilidades de éxito para lograr un acuerdo".

"¿Cómo Ud. y sus colegas de Pew supieron que Alice y su equipo eran los indicados para apostar?" le pregunté a Isabel Jarrett, directora senior de The Pew Charitable Trusts, una organización sin fines de lucro que ha estado apoyando el trabajo sobre las subvenciones a la pesca por más de 4 años.

"Teníamos claro que Alice y su equipo eran un punto de referencia por su trabajo en Ginebra”, declaró Jarrett. “La forma en que se destacaron fue la confianza que generaron en los miembros y su reputación excepcional como asesores independientes".

Isabel sabía que estas relaciones serían fundamentales a la hora de tomar las decisiones políticas y técnicas más difíciles. El equipo de Pew también adoptó un enfoque muy práctico. En lugar de contar los posibles resultados, Pew se hizo presente en las negociaciones, con su propia perspectiva —distintiva— y sus objetivos de promoción. Si bien el IISD estaba enfocado en brindar apoyo técnico imparcial en las negociaciones, Pew abogó por un acuerdo con altas ambiciones ambientales. Los dos equipos colaboraron estrechamente para garantizar que la labor de promoción de Pew y el trabajo técnico del IISD fueran mancomunados.

"Significó una enorme diferencia", recordó Tristan Irschlinger, asesor de políticas del IISD que trabaja sobre las subvenciones a la pesca y el comercio sostenible con Tipping. "No trabajamos para ellos sino junto a ellos".

La Sociedad Civil se Suma a la Causa

A principios de 2019, el equipo comenzó a sentir la presión del paso del tiempo. La redacción del objetivo ODS 14.6 insta que los miembros de la OMC alcancen un acuerdo para finales de 2020 para establecer normas jurídicamente vinculantes sobre las subvenciones perjudiciales a la pesca, y eliminar por completo las subvenciones que contribuyan a la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada. Sin embargo, las negociaciones no parecían avanzar con la rapidez suficiente para cumplir con este plazo. También hay un largo historial de incumplimiento de los plazos de negociación, dado que la Ronda de Doha debía haberse completado en 2005.

Los equipos de The Pew y del IISD trabajaron duro para presentar pruebas y un análisis para respaldar el proceso, pero parecía faltar un elemento para impulsar las cosas —la presión externa.

Cuando me uní al IISD como responsable de comunicación en 2019, la idea de apoyar la ejecución de la campaña y la estrategia de participación pública de Pew para tender un puente entre la comunidad ambiental y la comercial —garantizando al mismo tiempo que los asesores políticos del IISD pudieran mantenerse neutrales al trabajar con los negociadores de la OMC—parecía una tarea imposible. La comunidad ambiental, en general, había perdido la fe en la posibilidad de que la presión pública sobre la OMC condujera a resultados concretos, y los negociadores comerciales tuvieron malas experiencias en el pasado debido a los esfuerzos de activistas que salieron mal.

Pero al tratarse de algo tan importante, decidimos que teníamos que intentarlo, tomando en cuenta las lecciones del pasado. Nuestro equipo de comunicaciones trabajó junto con los colegas de Pew, debatiendo las diferentes opciones de participación, y decidió crear la campaña Stop Funding Overfishing en torno a una sencilla declaración: "Instamos a los líderes mundiales a que cumplan con su mandato de alcanzar un acuerdo significativo para poner fin (…) a las subvenciones perjudiciales a la [pesca] lo antes posible".

Verificamos el resultado y el tono de la campaña con nuestro expertos de políticas, quienes se aseguraron de que cada palabra fuera precisa, y que el mensaje fuera positivo para suscitar la mejor respuesta posible de los miembros de la OMC. Sin insultos. Sin críticas. Nuestro objetivo era unir a las diferentes organizaciones de todo el mundo en torno a un mensaje y construir una coalición sólida para apoyar el proceso, demostrando así a los miembros de la OMC que contaban con el apoyo público necesario para tomar las decisiones más difíciles en la sala de negociaciones.

"Al principio, identificamos a las ONG que trabajan sobre temas similares y las contactamos una por una utilizando nuestras relaciones y redes", señaló Reyna Gilbert, Asociada Principal de The Pew Charitable Trusts. "Repetimos las mismas acciones hasta que reunimos más de 100 firmas. A partir de ese punto, las ONG comenzaron a acercarse para firmar la declaración gracias al boca en boca. La cuenta final creció a 182 signatarios debido a la creciente visibilidad de la coalición y al apoyo de nuestros actuales signatarios al difundir la noticia en sus redes".

La campaña cobró impulso cuando se unieron las organizaciones más influyentes, incluyendo a World Wildlife Fund, Oceana y the Friends of Ocean Action, esta última convocada por el Foro Económico Mundial con el apoyo del World Resources Institute. En noviembre de 2020, justo antes del plazo establecido en el objetivo ODS 14.6, la campaña sumó el apoyo de más de 20 influencers. Entre estos se incluyen los principales exponentes de la comunidad científica, representantes del sector privado, celebridades, activistas ambientales, jóvenes y comunidades ribereñas que se ven perjudicadas directamente por la sobrepesca. A medida que la campaña crecía, seguimos repitiendo el mismo ejercicio que emprendimos al principio —poniendo a prueba nuestro mensaje entre aquellos que trabajaron en el marco de las negociaciones de la OMC para asegurarnos de que la campaña no estuviera perdiendo contacto con lo que realmente estaba ocurriendo adentro.

A pesar de esta movilización masiva, el 15 de diciembre estaba claro que no se cumpliría el plazo de 2020. Para reconocer los avances logrados hasta el momento y mantener vivo el impulso, los miembros de la coalición Stop Funding Overfishing tuitearon: “OMC, han incumplido el plazo, pero están cerca”. Todas las miradas se dirigieron entonces a la Duodécima Conferencia Ministerial de la OMC, con la esperanza de que los miembros pudieran alcanzar allí un acuerdo.

¡Todas las Miradas Están Puestas en Uds., OMC!

La pandemia por la COVID-19 provocó una serie de aplazamientos de la Duodécima Conferencia Ministerial de la OMC, conocida por los expertos en comercio como CM12. Originalmente planeada para junio de 2020 en Kazajstán, fue reprogramada para diciembre de 2021, pero el surgimiento de la variante Ómicron echó por tierra los planes a última hora. Finalmente, los ministros de comercio pudieron reunirse en junio de 2022 en la sede de la OMC en Ginebra.

En ese momento, aunque ya existía una versión avanzada de un proyecto de texto de negociación para que los ministros de comercio lo examinaran, no era seguro en absoluto que los miembros de la OMC pudieran salvar las diferencias que quedaban por resolver y conseguir que el acuerdo alcanzara la línea de llegada. El objetivo de la campaña Stop Funding Overfishing era simple: recordar continuamente a los miembros que contaban con el apoyo de organizaciones e individuos de todo el mundo, especialmente a medida que se acercaba la reunión ministerial y crecía lo que estaba en juego. La campaña reforzó ese mensaje cada día, desde la llegada de los delegados al aeropuerto de Ginebra hasta el final de la conferencia.

Cuando los delegados y ministros aterrizaron en Ginebra, fueron recibidos con pancartas gigantes que desplegaban el mensaje "¡Todas las miradas están puestas en Uds., OMC! Acaben con las subvenciones que llevan a la sobrepesca".

La coalición Stop Funding Overfishing se aseguró de que este mensaje los acompañara desde que dejaron el aeropuerto hasta llegar en sus alojamientos. Por toda la ciudad, desde los autobuses a los tranvías, pasando por los carteles en el exterior del Palacio de las Naciones, justo al lado de la sede de la OMC, se recordaba a los ministros la tarea crucial que tenían ante sí: "Basta de Financiar la Sobrepesca".

"Y así empieza", pensó Tristan Irschlinger, al subir al tren Léman Express que lo llevaría directo a la OMC desde su departamento cerca de la estación de trenes Lancy-Bachet. Los próximos 3 días determinarían si todo ese tiempo y trabajo de los funcionarios públicos, influencers y asesores de políticas como él habían valido la pena.

Entre 2019 y 2022, el equipo del IISD dedicado a la pesca llevó a cabo más de 100 actividades, incluyendo 14 informes, 67 eventos, 2 videos y un sinfín de sesiones de intercambio con los miembros de la OMC. Al ser un equipo reducido, nunca más de cuarto personas, se centraron directamente en priorizar las actividades que marcarían una diferencia constructiva en las negociaciones, y en adaptar su forma de trabajar a cada etapa, incluso al estado de ánimo de las negociaciones. Asimismo, a lo largo de los años, se aseguraron de que los miembros de la OMC conocieran al equipo y supieran cómo ponerse en contacto con ellos si necesitaban asesoramiento. Esa red de confianza arrojó frutos durante las intensas horas de la CM12.

Cada uno de los temas del programa de la conferencia tuvo que pasar por diversos intercambios y consultas con los ministros antes de quedar finalmente listo para su aprobación en la denominada Sala Verde —una reunión permanente en el centro de la CM12 que abordaba los principales intereses y posiciones de todos los miembros de la OMC. Posteriormente, volvió a los miembros de pleno derecho para su aprobación. El problema era que, entre los muchos temas que figuraban en la agenda de la MC12, desde la salud pública hasta la seguridad alimentaria, la cuestión de las subvenciones a la pesca no siempre era prioritaria.

"El grupo se reunió a principios de semana para analizar la pesca —pero no pasó nada. Luego se reunieron una vez el miércoles, cuando estaba previsto que terminara la conferencia —tampoco hubo avances", recuerda Tipping. "Cuando llegó el jueves por la noche, había una propuesta sobre la mesa, pero hasta último momento no estuvo claro si todos la aceptarían".

Decisiones Difíciles

Durante las primeras horas de la mañana del viernes, cuando la conferencia ministerial se dio por concluida, estaba claro que se habían logrado muchas cosas. También estaba claro que muchas personas se sentían decepcionadas por los cambios que se realizaron al texto, y con la normas que se dejaron afuera, para hacer posible el acuerdo sobre las subvenciones a la pesca.

Cuando comenzó la CM12, había sobre la mesa un proyecto de acuerdo sobre las subvenciones a la pesca, pero todavía restaban muchas normas y excepciones complicadas sobre las cuales los miembros discrepaban. Se avecinaban decisiones difíciles.

Las normas sobre las subvenciones concedidas a la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (INDNR) y a la pesca de poblaciones sobreexplotadas, aunque fueron ligeramente modificadas, se conservaron en el texto final de los Artículos 3 y 4 del acuerdo.

Fue el Artículo 5, con su amplia prohibición de conceder subvenciones a las actividades que contribuyan a la sobrecapacidad y la sobrepesca y su complicado conjunto de excepciones, que mantuvo las negociaciones en vilo durante la mayor parte de la conferencia ministerial. Para cerrar un acuerdo, los miembros acordaron un compromiso: por el momento se retiraría la prohibición de las subvenciones a la sobrepesca, pero con una cláusula que establece que el acuerdo se dará por terminado si no se adoptan disciplinas completas en el plazo de cuatro años desde la entrada en vigor del mismo, a menos que los miembros acuerden extenderlo tal como es. Lo que sí permaneció en el Artículo 5 es una prohibición estricta de todas las subvenciones a la pesca no reglamentada en alta mar y obligaciones de "especial cuidado" al conceder subvenciones a buques que no enarbolen el pabellón y a la pesca de poblaciones el estado de las cuales se desconozca.

"Se hicieron esfuerzos reales hasta último momento para que se adopte el paquete completo, pero la política no lo permitió. Lo que hicimos fue dar el primer paso, era de vital importancia hacerlo", declaró Tipping.

El acuerdo alcanzado el 17 de junio de 2022 en la OMC entrará en vigor y será aplicado, un proceso que el IISD ya ha comenzado a apoyar. Los miembros de la OMC también se comprometieron a negociar más disciplinas en esta área. Pero este acuerdo representa, en sí mismo, un éxito significativo: es el primer acuerdo multilateral de comercio centrado en un tema ambiental.

Y llega en medio de una ola de actividades sobre comercio y medio ambiente en Ginebra y más allá, con grupos de miembros de la OMC que procuran colaborar más estrechamente sobre temas que van desde el comercio y la contaminación por plásticos hasta el comercio y los productos y servicios de energías renovables. Si bien llevó más de 20 años llegar a este punto, una cosa está clara: para hacer frente a los muchos retos que implica la sostenibilidad, desde la pérdida de biodiversidad hasta el cambio climático, tenemos que ser creativos, perseverantes y recurrir a toda la comunidad que trabaja en estas cuestiones.

"Ha hecho falta un esfuerzo hercúleo para que este acuerdo llegue a buen puerto. Y no habría sido posible sin la dedicación de tanta gente, en todo el mundo, dispuesta a seguir presionando, a pesar de los retrasos y las distracciones. Ahora que sabemos que el sistema comercial puede lograr acuerdos cuyo centro sea la sostenibilidad ambiental, tenemos que ver qué más pueden hacer el comercio y la política comercial para abordar las numerosas crisis a las que nos enfrentamos, y ahora contamos con las lecciones de estas negociaciones para seguir avanzando", concluyó Tipping.