Necesitamos Más Acuerdos Híbridos de Comercio y Medio Ambiente
El doble enfoque de la OMC, consistente en utilizar herramientas comerciales mas coercitivas para alcanzar objetivos ambientales y conversaciones suaves sobre medio ambiente, no generará el cambio esperado tanto en el frente comercial como ambiental. Tancrède Voituriez, investigador senior del CIRAD, sugiere que los acuerdos híbridos de comercio y medio ambiente son más prometedores.
A medida que la Organización Mundial del Comercio (OMC) aborda más cuestiones ambientales y que grandes actores, como la Unión Europea, emprenden iniciativas unilaterales que implican medidas fronterizas para alcanzar objetivos ambientales, la gobernanza en materia de comercio y medio ambiente vuelve a ocupar un lugar destacado en ambas agendas. En el presente artículo argumentamos que el doble movimiento que comprende aplicar herramientas comerciales más coercitivas a los objetivos ambientales y entablar conversaciones más suaves sobre medio ambiente en el marco de la OMC no generará el cambio esperado en ninguno de los dos frentes, ni el comercial ni el ambiental. Un comercio híbrido, junto con acuerdos ambientales como, por ejemplo, el Acuerdo sobre Cambio Climático, Comercio y Sostenibilidad iniciado por Nueva Zelanda, parece ser la opción más prometedora.
Resolver el “Complejo Problema” de la Gobernanza Ambiental
La política que involucra el cambio ambiental global puede describirse como un proceso dinámico que se desarrolla a lo largo de dos ejes: la difusión horizontal —con inclusiones sucesivas de cuestiones y actores ambientales— y la aplicación vertical. La primera puede observarse en una mayor tendencia a crear Acuerdos Multilaterales sobre el Medio Ambiente (AMUMA) y un creciente número de signatarios; y la aplicación vertical, que incluye la incorporación de instrumentos jurídicamente vinculantes como protocolos para resolver el enrevesado problema de la aplicación.
Vivimos en un momento de verticalización. En el gráfico conocido como “curva de campana” de los AMUMA firmados durante los últimos 170 años, basados en el Proyecto de Base de Datos de Acuerdos Internacionales sobre Medio Ambiente, podemos observar un doble movimiento de expansión y verticalización que se desarrolla a lo largo del tiempo, con protocolos sumados a los acuerdos durante años para dar a estos últimos un poco más de fuerza. La curva de campana también muestra claramente que el pico de la expansión ha quedado atrás. La verticalización de los AMUMA —es decir, la definición de mecanismos para resolver la cuestión de la aplicación— ahora es la fuerza motriz que da forma a la política del cambio ambiental global.
La verticalización de los AMUMA ahora es la fuerza motriz que da forma a la política del cambio ambiental global.
La novedad de estos tiempos reside en la proliferación de mecanismos verticales, más allá del reducido caso de los protocolos. Las iniciativas o coaliciones que involucran a partes interesadas del sector público y del privado han florecido para convertir los amplios AMUMA en resultados realizables. El Acuerdo de París es un buen ejemplo de esto. La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático de 2021 (COP 26), realizada en Glasgow, mostró un florecimiento de iniciativas plurilaterales —sobre deforestación, metano, transporte y transición energética justa. Sin embargo, en un enfoque basado en objetivos, similar al que sustenta los AMUMA y sus protocolos, estas iniciativas verticales siguen siendo bastante elusivas sobre cómo exactamente deben alcanzarse sus objetivos transformadores. Aquí es donde entran en juego las medidas comerciales unilaterales.
¿Las Medidas Fronterizas pueden Resolver Cuestiones Transfronterizas?
Formulada así, la pregunta sugiere que la respuesta razonable sería “no”. Sin embargo, algunos de los defensores más vehementes del multilateralismo ahora se sienten tentados a seguir el camino plurilateral —e incluso el unilateral. Este es el caso de la Unión Europea (UE), con la próxima y emblemática normativa, el Mecanismo de Ajuste en Frontera de las Emisiones de Carbono (CBAM, por sus siglas en inglés) y las materias primas libres de deforestación.
La Comisión Europea propuso el CBAM en julio de 2021 como parte de un amplio paquete de medidas legislativas destinado a reducir las emisiones netas de gases de efecto invernadero en Europa en al menos un 55% para el 2030, comparado con 1990. El CBAM procura evitar los riesgos de fuga de carbono de la industria europea cubiertos por el régimen de comercio de derechos de emisión de la UE (comenzando por cinco sectores: cemento, aluminio, abonos, producción de energía eléctrica así como hierro y acero —esta lista podría ampliarse con el tiempo). Este mecanismo pretende crear condiciones equitativas entre las importaciones de productos intensivos en emisiones de carbono, que tienen un costo bajo o nulo en el extranjero, y la producción nacional en Europa que debe enfrentar costos más elevados en el marco del régimen de comercio de derechos de emisión de la UE.
A diferencia de las versiones anteriores del CBAM —como la propuesta del entonces Primer Ministro francés, Dominique de Villepin, en 2006 y retomada un año después por el entonces Presidente Nicolas Sarkozy (el CBAM de alguna manera parece ser una obsesión francesa)— el argumento para vender este mecanismo a otras naciones es que el CBAM no es un castigo sino una recompensa. Se espera que este mecanismo genere incentivos para que los países exportadores aumenten la ambición climática y generen ingresos del CBAM en casa (por ejemplo, a través de los impuestos nacionales al carbono), en lugar de dejar que la Unión Europea los recaude en su propia frontera.
Este cambio hacia el unilateralismo ha generado algunas inquietudes entre los países socios de la UE —no por el unilateralismo en sí, sino por el uso sin precedentes de medidas comerciales para alcanzar objetivos no comerciales. Además, surgieron inquietudes similares a raíz de las propuestas legislativas de la Comisión, en noviembre de 2021, sobre las cadenas de valor libres de deforestación para hacer frente a la deforestación y la degradación de los bosques provocada por la expansión de las tierras agrícolas utilizadas para producir determinadas “materias primas de riesgo forestal” (empezando por el ganado, el cacao, el café, el aceite de palma, la soja y la madera). El reglamento propuesto establece obligaciones de diligencia debida para los operadores que coloquen materias primas y algunos productos derivados en el mercado de la UE.
Pese al riesgo de una reacción adversa por parte de los socios comerciales, la Comisión argumentó que todas estas medidas unilaterales pasaron la prueba de compatibilidad de la OMC y sirven a un bien global. En síntesis, su diseño es unilateral pero su intención es multilateral. La paradoja es que esta “verticalización” unilateral de la política ambiental a través de medidas relacionadas con el comercio confiere a la OMC el papel de árbitro de último recurso en un momento donde la organización nunca ha estado tan lejos de poder ejercerlo y que está más bien dispuesta a “horizontalizar” su ámbito de aplicación y acción.
Si bien la gobernanza ambiental actualmente se está desarrollando a través de iniciativas y mecanismos de aplicación vertical, incluso mediante medidas unilaterales relacionadas con el comercio, la gobernanza del comercio parece seguir un movimiento ortogonal. A excepción del acuerdo sobre las subvenciones a la pesca, los eventos pasados en la OMC han mostrado una extensión horizontal hacia las cuestiones medioambientales —con escasa fuerza, cuando menos, en lo que refiere a la aplicación. Los Debates Estructurados sobre el Comercio y la Sostenibilidad Ambiental (TESSD, por sus siglas en inglés), el Diálogo Informal sobre la Contaminación Producida por los Plásticos y el Comercio de Plásticos Ambientalmente Sostenible y la Reforma de las Subvenciones a los Combustibles Fósiles (FFSR, por sus siglas en inglés) ilustran este movimiento hacia la OMC como un foro que brinda directrices y mejores prácticas —si se quiere, algo así como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos— pero sin mecanismos de aplicación ni disposiciones vinculantes per se.
La iniciativa TESSD, que ahora cuenta con 71 miembros, se centra en la promoción de la transparencia y el intercambio de información, la identificación de esferas para la labor futura en el marco de la OMC, el apoyo a las necesidades de asistencia técnica y creación de capacidades (en particular para los países menos adelantados) y el estudio de “posibles resultados” de sostenibilidad ambiental. Utilizando un enfoque bastante similar al del Acuerdo de París, el cual se basa en obligaciones procesales, la iniciativa TESSD realiza un balance de los acontecimientos y una revisión del progreso alcanzado —incluyendo la identificación de buenas prácticas, acciones y asociaciones voluntarias en área pertinentes— así como la adopción de los próximos pasos para impulsar la ambición.
La gobernanza del comercio parece seguir un movimiento ortogonal.
Los 70 miembros de la OMC que participan en el Diálogo Informal sobre la Contaminación Producida por los Plásticos y el Comercio de Plásticos Ambientalmente Sostenible esperan abordar los crecientes costos ambientales, sanitarios y económicos de la contaminación producida por los plásticos utilizando el comercio como un instrumento para reducir dicha contaminación y promover el comercio ambientalmente sostenible de los mismos. Tampoco involucra ninguna obligación vinculante vertical.
La Reforma de las Subvenciones a los Combustibles fósiles, copatrocinada por 47 miembros de la OMC, es la tercera iniciativa “hermana” sobre medio ambiente en el marco de la OMC. La comunicación ministerial conjunta de la FFSR emitida tras el compromiso climático de la COP 26 afirma, entre otras cosas, que la OMC “puede desempeñar un papel central en la reducción de las distorsiones que provocan las subvenciones a los combustibles fósiles en el comercio y las inversiones mediante el logro de disciplinas eficaces sobre las subvenciones ineficientes a los combustibles fósiles”. Sin embargo, al igual que sus dos hermanas, la FFSR actúa como un foro para profundizar el entendimiento y el intercambio de buenas prácticas en lugar de servir para negociar.
¿Cuál es la Mejor Solución?
¿Pueden una trayectoria horizontal y una vertical converger en algún lugar? Bueno, pueden interceptarse en algún punto, pero eso es todo. Este movimiento doble no subsanará el vacío de la gobernanza ambiental global en términos de aplicación. No convertirá a la OMC en el organismo normativo que solía ser antes de que la Ronda de Doha descarrilara y el lema “mi país primero” impregnara a algunos de sus miembros fundadores. Introducir más cuestiones ambientales en las conversaciones de la OMC y más medidas comerciales en los AMUMA no excluye el riesgo de conflictos comerciales y de reacciones adversas en detrimento del medio ambiente.
Introducir más cuestiones ambientales en las conversaciones de la OMC y más medidas comerciales en los AMUMA no excluye el riesgo de conflictos comerciales y de reacciones adversas en detrimento del medio ambiente. .
Una opción intermedia, que podría ser la intersección entre las dos trayectorias ortogonales que describimos anteriormente, sería negociar acuerdos híbridos plutilaterales de comercio y medio ambiente que abarquen estas dos dimensiones. Desde un principio, serían concebidos como un mecanismo cooperativo, al contrario del CBAM, que fue diseñado por los europeos para europeos. Y, a diferencia de las tres iniciativas hermanas, serían acuerdos integrados y aplicables.
El Acuerdo híbrido sobre Cambio Climático, Comercio y Sostenibilidad iniciado por Nueva Zelanda se perfila como uno de los favoritos a este respecto. Es plurilateral aunque se encuentra estrechamente vinculado con la OMC. Sería muy aconsejable que los países que toman en serio su participación en las iniciativas hermanas y la “dimensión cooperativa” de sus CBAM se unieran a este acuerdo.
Tancrède Voituriez es Investigador Senior de CIRAD e Investigador Adjunto de Iddri-Sciences Po.
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