¿Dividendos digitales o dependencia? La política industrial en la era de las economías digitales

La Nueva Frontera Industrial: De fábricas a plataformas 

La política industrial ha vuelto a situarse en el centro de los debates mundiales y como un mecanismo fundamental del desarrollo económico, pero el terreno en el que opera ha cambiado profundamente. Diseñada históricamente para fomentar la capacidad manufacturera y gestionar el comercio, la política industrial se enfrenta ahora a un panorama en el que la creación de valor es cada vez más intangible y se organiza a través de plataformas digitales y nuevas redes de producción y comercio. 

Para comprender esta transformación, resulta conveniente recordar cuál era el objetivo original de la política industrial. Los modelos industriales tradicionales, impulsados por el Estado, desarrollaban la capacidad productiva mediante medidas específicas de apoyo, protección y coordinación que alineaban al Estado, la industria y las finanzas hacia objetivos de desarrollo comunes. Los aranceles y los incentivos protegían a las industrias incipientes, mientras que las empresas estatales y la inversión pública promovían la modernización industrial y la innovación. Estos instrumentos persisten, pero en la economía digital, la competitividad depende menos de la producción física de bienes que de la capacidad de coordinación a través de la infraestructura digital. 

Las plataformas digitales —infraestructuras que conectan, median y monetizan las interacciones entre usuarios y mercados— funcionan ahora como el tejido conectivo de la globalización: (re)organizan las relaciones de poder, el intercambio y la confianza. Conectan a clientes y trabajadores, utilizan algoritmos para asignar tareas y establecen las normas que rigen la distribución de los ingresos y la reputación. Su influencia no deriva de la propiedad de fábricas, sino del control de los datos, que determina quién trabaja, quién aprende, quién se beneficia y quién se hace visible en los mercados globales. Esta reconfiguración traslada la frontera de la política industrial de la promoción sectorial a la gobernanza de las infraestructuras. El conocimiento, la innovación y la coordinación —activos fundamentales de la industrialización— están cada vez más integrados dentro de sistemas algorítmicos y bases de datos privadas. 

En una economía organizada a través de códigos y conectividad, la capacidad de convertir los datos en innovación nacional desempeña ahora el papel que antes desempeñaba la inversión en fábricas; sustenta la competitividad y trayectorias industriales resilientes. Por lo tanto, la gobernanza de los datos se ha convertido no solo en una cuestión de privacidad o seguridad, sino en un pilar central de la política industrial. Los datos, que antes se consideraban un mero subproducto de la producción, se han convertido en el principal insumo de la creación de valor en la economía digital. Gobernar los datos es, cada vez más, configurar el camino del desarrollo en sí mismo. 

El Giro Digital de Kenia 

La transformación digital está redefiniendo la forma en que los países de ingresos bajos y medios (PIBM) conciben y aplican la política industrial. La experiencia de Kenia en la creación de un sector de servicios digitales basado en la externalización de procesos empresariales (BPO, por sus siglas en ingles), los servicios basados en tecnologías de la información (ITES, por sus siglas en ingles), el trabajo autónomo en línea y el emprendimiento digital, ilustra tanto la promesa como la paradoja de la industrialización mediante la integración en cadenas de suministro digitales y mediadas por plataformas. 

Desde principios de la década de 2000, Kenia ha tratado la transición digital como un pilar fundamental de la transformación impulsada por el Estado. El Plan Maestro Digital 2022–2032, el marco de la política nacional de TIC Vision 2030 y los programas nacionales, como Ajira Digital y Jitume Labs, tienen como objetivo conectar a los jóvenes con el trabajo en línea a nivel mundial y atraer inversiones en subcontratación. Dentro del programa arancelario 2022 de la Comunidad del Africa Oriental, Kenia sigue diferenciando entre los componentes de tecnología de la información y la comunicación y los productos electrónicos acabados para promover el montaje local, lo que demuestra la continuidad de las herramientas industriales. Sin embargo, su horizonte de desarrollo ahora se extiende más allá de la producción de bienes para abarcar los servicios digitales, la conectividad y las capacidades. En 2025, aproximadamente 1,9 millones de kenianos se dedicaban al trabajo digital, incluidos alrededor de 1,2 millones de trabajadores temporales en plataformas. Según el Online Labour Index, Kenia representa alrededor del 1% de toda la oferta de mano de obra en línea, situándose entre los mayores exportadores de trabajo digital de África. Estas cifras contribuyen a mantener la narrativa de Kenia como la “Silicon Savannah” y destacan la creciente integración del país en el mercado mundial de los servicios digitales. 

La integración de Kenia en los mercados globales de BPO, ITES y mano de obra digital ha creado puestos de trabajo y capacidades digitales, pero la captura de valor nacional sigue siendo limitada. Los trabajadores producen datos esenciales para la economía digital y de IA a nivel global, pero carecen de propiedad o control sobre estos productos, y la mayoría de los datos generados localmente se almacenan y monetizan en el extranjero. Además, la mayor parte de la producción está mediada por plataformas de propiedad extranjera cuyas infraestructuras de datos y algoritmos se encuentran fuera de la supervisión nacional, lo cual da lugar a lo que podría describirse como una delgadez industrial: una economía rica en servicios digitales, pero con limitado control sobre la infraestructura que los organiza. El crecimiento del sector digital ha dado como resultado una trayectoria de desarrollo híbrida: intensiva en servicios, integrada a nivel mundial, pero estructuralmente dependiente. 

La trayectoria de Kenia refleja una tendencia más amplia en los PIBM, que ocupan segmentos de bajo valor en las cadenas de suministro digitales: proporcionan datos y mano de obra, mientras que los beneficios derivados del análisis y la propiedad intelectual se concentran en otros lugares. Esta situación reproduce lo que ONU Comercio y Desarrollo denomina la brecha digital global: un mundo en el que algunos Estados acaparan la infraestructura de acumulación digital, mientras que otros proporcionan la materia prima de la información. Estas condiciones crean una forma de dependencia informativa que se asemeja a los antiguos patrones de extracción de recursos y a la “trampa de recursos” que ha caracterizado durante mucho tiempo a las economías basadas en los productos básicos. 

Por lo tanto, desarrollar la capacidad nacional para localizar, analizar y reutilizar los datos es un imperativo para el desarrollo. Para hacerlo, se necesitan instituciones que consideren los datos como un activo productivo e incorporen la innovación en los sistemas de derechos y rendición de cuentas. Dado que esta dependencia también configura la organización y las condiciones del trabajo, replantearse la gobernanza de los datos es fundamental para reconfigurar la política industrial en la era de las plataformas. 

Datos, Dignidad y Trabajo Decente 

La economía política de los datos es inseparable de la economía política del trabajo. En la economía digital, la capacidad de generar y controlar datos permite en gran medida organizar y valorar el trabajo. Por lo tanto, la relación entre la gobernanza de los datos y la dignidad en el trabajo es fundamental: las condiciones en las que se extraen y monetizan los datos determinan las condiciones en las que se realiza y se remunera el trabajo. 

Una investigación sobre los trabajadores dedicados a la moderación de contenidos en Kenia revela los costos ocultos de la transición digital. En las instalaciones de Sama en Nairobi, los empleados contratados para moderar contenidos nocivos para empresas tecnológicas mundiales han denunciado traumas psicológicos, salarios impredecibles y recursos limitados. Un análisis más detallado de la economía gig del país —trabajo digital a corto plazo y basado en tareas coordinadas a través de aplicaciones— pone de manifiesto vulnerabilidades similares: los trabajadores se enfrentan a la vigilancia algorítmica, ingresos inestables, diferencias salariales por motivos de género, sistemas de calificación poco claros, precariedad y vías limitadas de expresión colectiva o de protección social. 

Como muestran los datos de otros países, estas condiciones no se limitan a Kenia, sino que son características estructurales del trabajo mediado por plataformas. Los algoritmos no solo asignan tareas y evalúan el desempeño, sino que también determinan el acceso de los trabajadores a los ingresos y a oportunidades futuras. Esta gestión algorítmica reproduce las asimetrías de poder dentro de las redes de producción globales —las mismas asimetrías que rigen la extracción de datos y la circulación de estos. En efecto, la mercantilización del trabajo y la mercantilización de los datos avanzan en paralelo, reforzándose mutuamente a lo largo de la cadena de valor digital. 

Incorporar el trabajo decente —que abarca la remuneración justa, la transparencia y la representación— en la gobernanza de las plataformas es tanto una necesidad (si una “transformación digital” puede impulsar el desarrollo) como un imperativo de la transición justa, lo que resulta esencial para alcanzar mejores resultados laborales y sociales. Para traducir este principio en políticas es necesario contar con instituciones capaces de lograr una coordinación entre ámbitos que, con demasiada frecuencia, se tratan por separado. Esto implica alinear las políticas comerciales, laborales e industriales, garantizando al mismo tiempo la coherencia con los marcos de innovación y competencia. Además, los marcos de política industrial deben conectar la promoción del sector digital con mecanismos que garanticen la protección de los trabajadores y la voz colectiva. 

El diálogo social, que durante mucho tiempo ha sido una piedra angular de las relaciones industriales, sigue siendo un instrumento fundamental de esta gobernanza. Permite a los trabajadores, los empleadores y los responsables de políticas deliberar sobre la transparencia, el control y la rendición de cuentas de los algoritmos, las normas salariales y los derechos sobre los datos —cuestiones fundamentales que ahora definen la igualdad en los mercados laborales digitales. En la economía de plataformas, este diálogo también debe extenderse a los actores de la sociedad civil que participan en los debates sobre la privacidad, la protección del consumidor y la ética de la inteligencia artificial. De esta manera, la política industrial evoluciona hacia un proceso de coordinación democrática sobre la infraestructura que organiza la producción, el conocimiento y el valor en la era digital. 

Sin embargo, las reformas nacionales por sí solas no pueden resolver las asimetrías estructurales de la economía digital mundial. Las infraestructuras que dan forma al trabajo y a los datos suelen operar a través de las fronteras, regidas no por estándares mundiales, sino por arquitecturas específicas de cada plataforma que con frecuencia eluden la supervisión nacional. Como resultado, la capacidad de cualquier Estado para regular el trabajo en plataformas o garantizar la soberanía de los datos es limitada y se hace indispensable una acción coordinada a nivel regional y multilateral. 

Cooperación Regional y Mundial 

El Protocolo Digital del Acuerdo sobre la Zona de Libre Comercio Continental Africana representa una oportunidad para incorporar estas lecciones en los marcos regulatorios de todo el continente. El Protocolo tiene por objeto armonizar las normas sobre la gobernanza de datos, el comercio digital y la regulación de plataformas. La armonización de los esfuerzos nacionales con los marcos regionales puede aprovechar el poder de negociación colectiva y evitar una “carrera a la baja” en términos regulatorios. Recientemente, Kenia ratificó el Protocolo de Comercio Digital de la Comunidad del África Oriental (CAO), aunque garantizar que la integración digital beneficie a quienes generan datos —y no solo a quienes poseen plataformas— sigue siendo un reto fundamental para la gobernanza. 

El multilateralismo ofrece un marco más amplio para estas reformas. La OCDE ha instado una coordinación horizontal entre las políticas de innovación, competencia y trabajo, haciendo hincapié en que la gobernanza digital debe vincular el progreso tecnológico con los resultados sociales. Esto incluye medidas para la localización de datos, la tributación justa de los servicios digitales y normas regulatorias interoperables. La Organización Internacional del Trabajo, a través de sus debates en curso en torno a una norma mundial sobre el trabajo decente en la economía de plataformas, subraya similarmente que la gestión algorítmica y los mercados laborales transfronterizos requieren normas comunes y mecanismos de rendición de cuentas. 

En una economía digital global caracterizada por asimetrías muy arraigadas, estos marcos son indispensables. Pueden ayudar a garantizar que los datos y el trabajo de los PIBM se destinen a una mejora sostenible en lugar de a una acumulación extractiva. ONU Comercio y Desarrollo subraya además la necesidad de una arquitectura global que trate los datos como un recurso compartido y promueva el acceso equitativo a las capacidades digitales mediante la transferencia de tecnología y la innovación abierta. 

Para los PIBM, el reto consiste en ir más allá de la integración digital centrada en los insumos y avanzar hacia estrategias que refuercen la creación de valor local, la capacidad de innovación y la protección laboral. La acción coordinada a nivel nacional, regional y mundial puede contribuir a garantizar que la transformación digital —amplíe, en lugar de limitar— el espacio de políticas a nivel nacional. Sin embargo, convertir principios multilaterales en resultados tangibles depende, en última instancia, de la capacidad de las instituciones nacionales para alinear la gobernanza industrial, laboral y de los datos con una visión coherente y transformadora. 

Una Trayectoria de Desarrollo Digital 

La trayectoria de Kenia ofrece valiosas lecciones para la etapa actual de la industrialización digital. En primer lugar, las políticas no pueden limitarse al acceso, la infraestructura o el desarrollo de capacidades, sino que deben extenderse a la gobernanza de los datos, la transparencia de los algoritmos y la protección de los derechos laborales para garantizar la captura de valor nacional. En segundo lugar, el trabajo decente no es un subproducto de la transformación, sino uno de sus cimientos productivos, ya que fomenta la confianza y la estabilidad en el mercado laboral y crea las condiciones adecuadas para el aprendizaje sostenido, la innovación y el control de los efectos indirectos a nivel socioeconómico. En tercer lugar, una trayectoria de desarrollo digital creíble debe hacer algo más que atraer inversiones. Debe poseer la capacidad regulatoria e institucional necesaria para disciplinar a los monopolios de las plataformas, fomentar ecosistemas de innovación nacionales y cultivar la confianza pública en la gobernanza de la tecnología y el trabajo. Por lo tanto, las asociaciones público-privadas deben ir más allá del capital y la conectividad, e incluir no solo las empresas mundiales sino también la representación de los trabajadores, los defensores de los derechos digitales y las pequeñas y medianas empresas locales. La política industrial en la era digital debe impregnarse de los principios de justicia tecnológica y epistémica: acceso equitativo a la infraestructura, gobernanza inclusiva de los datos y el conocimiento, y derechos socioeconómicos sólidos. 

Con la inteligencia artificial acelerando la transición digital, los PIBM se enfrentan a una decisión crucial: adaptarse pasivamente al cambio tecnológico o moldearlo como arquitectos de un futuro digital justo, inclusivo y sostenible. Reimaginar la política industrial en este contexto implica adoptar el dinamismo digital y garantizar al mismo tiempo que los países aprovechen plenamente los beneficios de la digitalización. 

El reto es enorme, pero también lo es la oportunidad. 

Maria Mexi es Asesora Sénior en materia de Política Laboral y Social, y Kitrhona Cerri es Directora Ejecutiva de la Plataforma TASC del Geneva Graduate Institute.